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民族立法的实践与探索

发布日期:2016-06-20 作者:田文大 李书华字号:[ ]

  民族立法是宪法和法律赋予民族自治地方人民代表大会的一项重要职权,是国家立法的重要组成部分。如何正确行使立法权,笔者以自治县的立法实践为例,对自治县的民族立法进行了研究和探索。
  一、民族立法引领“五个建设”协调发展
  长阳地处鄂西南清江中下游,是土家族的发祥地和土家人聚居的地方,1984年经国务院批准建立长阳土家族自治县。1989年4月自治县第二届人民代表大会第二次会议通过了《长阳土家族自治县条例》,并在当年6月的湖北省第七届人大常委会第八次会议上获得批准。之后又相继制订了《长阳土家族自治县农村合作医疗条例》、《长阳土家族自治县清江库区管理条例》、《长阳土家族自治县老年人权益保障条例》等多部单行条例,30多年来在民族立法方面进行了大量的实践与探索。截止2014年底,共制定、修改、废止法规29件,其中修改10件,废止2件,现存有效的自治条例和单行条例17件。其内容涉及政治、经济、文化、环境保护等多个领域,不少在全国同级民族自治地方属于首创,对规范地方的自治行为、促进政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设协调发展,推进依法治县发挥了不可替代的重要作用。到2014年,长阳先后被评为全国民族团结进步模范集体、全国新型农村合作医疗先进县、全国发展民族教育先进县、全国计划生育服务先进县、全国文化先进县、国家可持续发展实验区、中国民间艺术之乡、中国诗词之乡。
  二、民族立法彰显民族地方特色
  1.依法立法,维护法制统一
  经过多年努力,我国已建成了完备的法律体系,随着《立法法》、《民族区域自治法》及相关法律法规制定,民族自治地方的立法有法可依,长阳民族立法的全部实践都凸显出依法立法的特点。首先是依法行使自治县的立法权,做到“有为而不越位”。根据《宪法》和有关法律精神,自治县在民族立法方面享有一定程度的自主权、变通权、补充权。自治县人大及其常委会充分利用法定的立法权,主动积极地开展立法工作,立法成果(包括制定、修改和废止)逐年增多,民族立法不断有所作为。同时,也充分认识到自治县的立法权不是无边的,最根本的是要遵守宪法和法制统一原则。因此,自治县的立法工作者始终把民族立法的过程当做自身学法过程。认真学习和深入领会《宪法》和其他法律的精神并遵照执行,自觉规范立法行为,从立法选项到审批和法规的最终形成,都严格按法定程序开展,尤其是自制法规的实质性条款,在内容和表述上做到上下一致、形成体系而不矛盾。从而有效地避免了自治县制定的自治条例和单行条例与《宪法》和其他相关上位法相抵触、相冲突的情况发生,实现了自治县立法的有效性和权威性。
  2.按需立法,破解发展难题
  长阳是革命老区,也是国家扶贫开发的重点县,发展民族经济,带领人民群众脱贫致富奔小康,是自治县的长期任务和工作重心。为此,自治县坚持把民族经济立法作为重点,在立法选项上,属经济建设范畴就有13项,占一半以上。进入21世纪,县域经济发展与人民群众对生态环境保护的矛盾日益显现和突出。为促进民族经济科学发展、保护良好生态、保护人民群众的合法利益,《长阳土家族自治县生态环境保护条例》、《长阳土家族自治县矿产资源管理条例》等相继出台。
  随着县域经济的发展和人民生活水平的提高,人们更加关注社会发展和民生问题。据此,自治县先后制定了《长阳土家族自治县人口与计划生育条例》、《长阳土家族自治县农产品质量安全条例》、《长阳土家族自治县老年人权益保障条例》,《长阳土家族自治县学校安全条例》。
  随着形势的发展、情况的变化和国家一些政策的调整,原有的相关法规条款甚至整个法规已不能适应新的情况,自治县人大先后对《自治县条例》、《乡村公路条例》、《人口与计划生育条例》等6件法规按程序进行了修改。在国家取消农业税后废除了《长阳土家族自治县农业特产税征收管理条例》和《长阳土家族自治县预算外资金管理条例》。
  3.创新立法,为改革创新先行先试
  长阳的民族立法坚持从自治县的实际出发,勇于涉及别人未涉及的领域,体现出立法工作的开拓性。独特的民族和地方特色,催生出自治县的《长阳土家族自治县人口与计划生育条例》,条例的实施,探索出人口与计划生育科学发展的新路子,为国家顶层设计提供了实践经验。民族民间传统文化保护条例的实施,使民族民间文化得到保护和传承,一批高龄优秀民间艺人享受了政府补贴,自治县传统文化生态保护区被省政府列为省级文化生态保护示范区;旅游条例实施以来,对加快我县旅游业发展,规范旅游业市场提供了有力法治保障。
  三、民族立法新路径为依法治县开辟新征程
  自治县人大常委会要在县委领导下,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,深入推进科学立法、民主立法,积极探索民族立法的新途径。
  (一)坚持以宪法和法律为依据,维护法制统一,突出民族地方特色。民族立法质量重在体现“不抵触、有特色、可操作和急需先立”的原则。要维护中国特色社会主义法律体系的统一、尊严和权威,与宪法、法律和行政法规不相抵触。在法规选项上立足现实需求,围绕中心,紧扣经济社会发展中亟待解决的问题和人民群众普遍关心的热点问题,优先安排国家尚未立法而长阳亟需的立法项目。在法规内容上注重探索创新,既参照上位法,又借鉴外地立法经验,不照抄照搬,突出地方特点和民族特色。在法规体例上力求简洁实用,不片面追求法规体例完备,不贪大求全。
  (二)走开门立法、民主立法之路,充分发挥人大代表和人民群众在立法中的作用。动员全社会共同参与民族立法。无论是在立法项目的选择、立法计划的制定,还是法规起草、调研、审议等各个环节,都要坚持走群众路线,采取立法听证会、论证会、座淡会和新闻媒体刊播等多种形式广泛听取各方面意见。尝试在不同层面选择一些文化素质高、参政议政能力较强的人大代表作为立法信息员、联络员,通过他们收集社情民意。
  (三)抓好自治法规的贯彻实施。将自治法规纳入五年普法规划,作为普法工作的重要内容。自治法规制定或修订后,采取印发单行本及新闻媒体刊播等多种形式学习和宣传。坚持执法与立法并重,制定自治法规贯彻实施的具体办法,加大执法检查力度,对执法检查中反映出来的问题,依法督促整改。建立自治法规清理工作机制,定期或不定期对法规的合法性和适用性进行调研及评估,及时将法规修订工作纳人立法规划。
  (四)加强民族立法队伍建设,转变立法工作方式。通过增加人员编制,开展立法培训,加大经费投人等措施,进一步增强立法工作力量。探索立法工作方式,强化人大在法规草案起草中的主导作用,调动政府部门及专业人员等各方面参与立法的积极性,逐步实现由政府部门起草条例草案为主向委托起草、联合起草等方式转变,形成多元化的法规草案起草渠道,避免立法的部门利益倾向。

 




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